Кто в ответе за размыв байкальских берегов?

Почему в размыве берега Байкала из-за колебаний уровня воды в озере виноватым оказывается Байкальский заповедник, а не те чиновники и депутаты, которые регулируют уровень Байкала?

Попытки без должного научного обоснования антропогенного (юридического) влияния на природные процессы, не соответствующие естественному ходу событий (законам природы), могут привести к ухудшению экологической ситуации и в том числе к необратимым изменениям в окружающей природе и в экономике.

С этой точки зрения взаимоотношения природы и общества наиболее оптимально регулировать природоподобными технологиями (по выражению В.Путина), которые максимально встроены в экологические системы. При этом в Конституции РФ в ст. 2 указано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граждан — обязанность государства», а в ст. 9 записано: «Земля и другие природные ресурсы охраняются и используются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Поэтому ограничения в хозяйственной деятельности, декларированные в законе «Об охране озера Байкал» и в его подзаконных актах, когда природоохранные акты принимаются без учета интересов местного населения, во многих случаях нарушают права человека и являются по своей сути нелегитимными и антиконституционными.

Однако в жизни не все так просто. Водные отношения в РФ регулируются Водным кодексом, в который в мае 2022 г. внесены удивительные изменения и дополнения (ст. 26, 67). С принятием этих дополнений, согласно ч. 4 ст. 67.1 Водного кодекса РФ (в действующей редакции), «инженерная защита территорий и объектов от негативного воздействия вод предполагает строительство берегоукрепительных сооружений либо других сооружений инженерной защиты, предназначенных для защиты территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, и осуществляется в соответствии с законодательством РФ правообладателями земельных участков».

В этом пункте нет уточнения, к какому органу государственной власти (федеральному или региональному) вменяется данная обязанность. В прежней редакции ч. 7 ст. 67.1 Водного кодекса РФ обязанность по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидация его последствий возлагалась на собственника водного объекта. Таким образом, внесенные изменения обязанности по охране вод и водных экосистем возлагают теперь на субъекты федерации и в том числе на муниципалитеты и собственников земельных участков. На практике это означает, что с введением дополнений в Водный кодекс РФ органы власти Республики Бурятия и Иркутской области несут ответственность и за охрану Байкала, и за осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидацию его последствий. То есть с этого времени за размыв берегов озера, процессы затопления и подтопления, возникающие при изменении уровня озера, ответственность возлагается на региональные исполнительные органы власти, а равно восстановление разрушенных объектов инфраструктуры, жилья на берегах водных объектов становится проблемой их собственников.

Вместе с тем Байкал как объект мирового природного наследия остается федеральной собственностью и ответственность за его сохранение перед мировым сообществом несет правительство РФ. Поэтому возникает и другой юридический нонсенс, когда ответственность за сохранение природного объекта возлагается на юрлицо, которому эта собственность не принадлежит. Несмотря на всю абсурдность таких юридических поправок в Водном кодексе эта норма уже действует.

Так, в Кабанском районном суде 11 июля 2022 года, со ссылкой на новую редакцию Водного кодекса РФ, состоялось рассмотрение судебного дела по иску Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры к Байкальскому государственному заповеднику, в котором истец просит суд обязать Байкальский заповедник, как собственника земельного участка, осуществить строительство берегоукрепительных сооружений в береговой зоне визит-центра, подвергшегося размыву в период высокого уровня озера в октябре 2021 года.

Любопытно, что в этом судебном процессе пострадавшая сторона — Байкальский заповедник, территория которого подвергается разрушению, становится также и объектом судебного иска. Такого прецедента в юридической практике еще не было. Ему же вменяется устранение последствий размыва берегов. Между тем заповедник — государственное бюджетное учреждение с ограниченными правами и возможностями, а прокуратура своим иском провоцирует его на нарушение бюджетного законодательства и траты бюджетных средств на нецелевые нужды, хотя и оговаривает «отсутствие полномочий у органов местного самоуправления и органов государственной власти Бурятии по осуществлению полномочий и принятию мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении Байкала».

По этой логике следующим объектом судебного иска станут органы муниципального управления, где размываются дороги, школы и другие социальные объекты. А местных жителей заставят чинить заборы, восстанавливать собственные огороды в зоне береговых разрушений и т.д.

Водный кодекс оставляет открытым и другой вопрос — о компенсации ущерба водной экосистеме, возникающий при критическом сбросе воды через Иркутскую ГЭС и катастрофическом снижении уровня Байкала, когда на мелководье гибнут водная и околоводная растительность и фауна, а жители, промышленные и соцобъекты остаются без воды и в том числе в долине реки Ангары ниже Иркутска. Между тем основной причиной разрушения береговой линии озера, а равно его отступания от нормального состояния является деятельность Иркутской ГЭС, которая не в состоянии поддерживать естественный режим уровня озера, существовавший до строительства плотины. Вместо соблюдения естественного метрового колебания уровня озера нашелся более легкий способ обхода постановления правительства РФ от 2001 года, определявшего разрешенный уровень отметок от 456,00 до 457,00 м. Под давлением энергетических лоббистов правительство России в 2015-м, 2016-м, 2017-м и 2021 годах принимает постановления, позволяющие изменять Иркутской ГЭС уровень озера в пределах от 455,54 до 457,85 м, то есть в интервале 2 м 31 см. Иными словами, данный документ полностью освобождает энергетиков от обязательств регулировать уровенный режим озера, ибо ниже и выше таких отметок уровень Байкала ни в теории, ни на практике никогда не достигал.

При этом следует отметить, предмет иска прокуратуры — разрушения береговой линии вблизи визит-центра Байкальского заповедника происходят при уровне озера не выше 457,23 м. Легко можно представить какие катастрофические разрушения произойдут здесь и по всему побережью озера при новой разрешенной отметке 457,85 м. В этих условиях более целесообразно направить исковые заявления прокуратуры в адрес иркутской энергосистемы с требованиями соблюдения естественного метрового режима колебаний уровня озера. Это и есть основное условие выполнения новой редакции Водного кодекса (ст. 67. ч. 3), которое требует осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод.

Однако главным результатом иска Байкальской природоохранной прокуратуры на недавнем совещании в Бурятии с участием заместителя председателя правительства РФ В.Абрамченко стало поручение Минстрою России совместно с правительством Бурятии к 15 сентября 2022 г. проработать вопрос обеспечения финансирования работ по берегоукреплению в районе визит-центра «Байкал заповедный». Это один из немногих случаев, когда можно поблагодарить правоохранительные органы за оперативное решение природоохранной проблемы на столь высоком уровне.

Вместе с тем остались открытыми другие вопросы, связанные с разрушением берегов по остальному побережью Байкала. В прошлом году смыло часть здания музея Кабанского рыбзавода в Старом Энхалуке. Реальная угроза нависла над островами Ярки в Северном Прибайкалье, которые отделяют холодные воды Байкала от мест нагула многих промысловых рыб в дельте Кичеры и Верхней Ангары. Начинает размываться участок дороги на полуострове Святой Нос между Усть-Баргузином и Курбуликом.

Созданный прецедент с разрушением берегов в Байкальском заповеднике, к которому привлечена природоохранная прокуратура, заставляет полагать, что это единственный способ защиты берегов с помощью федеральных органов власти. Однако такой пример явно за пределами нашего бытия и прокуроров на каждый случай размыва берегов не хватит. А между тем тот же «бес» каждый день откусывает кусочки побережья с населенными пунктами, с лесом, топит пастбища. Поэтому по примеру многих российских законодательных актов по решению природоохранных проблем на Байкале, принятых ранее и отмененных как недееспособные, необходимо вернуться к прежней редакции Водного кодекса, где ответственность за негативное воздействие вод возлагалось на собственника водного объекта.

Однако даже этот высочайший вердикт вряд ли быстро решит проблему сохранения визит-центра заповедника, который от берега Байкала сегодня отделяет всего 6 м. По тому же законодательству необходимо иметь время для отвода земельного участка, разработать проект берегоукрепления, пройти экологическую экспертизу, сделать бюджетную заявку, утвердить его в финансовых органах, получить финансирование, найти подрядчика, провести конкурс и т.д.

При окончательном утверждении верхней отметки уровенного режима озера 457,85 м тот же Водный кодекс РФ запрещает новое строительство в зоне негативного воздействия вод и размыва береговой линии. Учитывая, что разрушение береговой линии продолжается, а с начала строительства Иркутской ГЭС на отдельных участках озера размыло уже более 100 м побережья, из хозяйственного оборота выводятся значительные площади населенных пунктов, сельскохозяйственных угодий, лесопокрытой площади и в том числе происходит сокращение пляжей как наиболее ценной части рекреационного комплекса озера Байкал. Неужели эти потери тоже будет возмещать местный бюджет?

Понимая, что в парламенте нет специалистов в области экологического права, следует выразить претензии в адрес экспертов российского парламента и представителей регионов в высшем законодательном органе власти России, которые не предприняли никаких действий по критическому обсуждению и блокированию этих изменений в Водном кодексе, которые противоречат всем нормам законодательства и наносят прямой ущерб интересам Республики Бурятия и его жителей.

Косвенно возникает и другой вопрос. Почему размывом байкальских берегов в Бурятии занимаются в Красноярске, Байкальская межрайонная природоохранная прокуратура находится в Иркутске, а гидрометеорологическая обстановка на Байкале прогнозируется в Чите? И эти примеры можно продолжить — много лет обсуждается проблема создания федерального центра по управлению байкальскими проблемами на его берегах. Однако в новой России еще не было случая, когда центр поделился своими правами с регионами, а вот с обязанностями — нет проблем.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов». Соответственно все федеральные правовые изменения, касающиеся интересов регионов, должны быть согласованы с законодательными органами субъектов. В ином случае региональный парламент вправе опротестовать в Конституционном суде РФ принятые изменения в Водном кодексе.

В заключение следует отметить, что по госзаданию министерства природных ресурсов и министерства высшего образования и науки РФ институтами СО РАН и рядом ведомственных организаций выполняется научно-исследовательская работа «Влияние изменения уровня воды в озере Байкал на состояние экосистемы озера, определение ущерба объектам экономики и инфраструктуры прибрежной территории Республики Бурятия, Иркутской области в зависимости от уровней озера и сбросов с Иркутской ГЭС». Поэтому целесообразно до ее завершения не принимать каких-либо официальных решений в ущерб тем или иным юридическим и физическим лицам, а за этот период привести экологическое законодательство в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации.

А.Тулохонов, академик, член Совета Федерации (2013-2017 гг.),
В.Сутула, директор Байкальского заповедника
("Московский комсомолец")