Россия и Монголия должны найти альтернативу возведению ГЭС на Селенге

Всемирный банк продлил на год проект MINIS, в рамках которого Монголия будет строить ГЭС в бассейне Селенги. Что это означает для реки и Байкала, а также для России и Монголии, корреспондент проекта #СпасиБайкал обсудил с координатором Международной коалиции «Реки без границ» Евгением Симоновым.

Год на размышление

— В какой стадии сейчас проекты строительства ГЭС в Монголии?

— По проекту ГЭС Эгийн-гол, который наиболее проработан и который не является частью проекта MINIS, в ноябре прошлого года было достигнуто соглашение, что он будет профинансирован за счет кредита Экспортно-импортного банка КНР. После обращения ряда общественных организаций и, видимо, российских ведомств, банком было принято решение о заморозке этого займа. И заморозка продолжается с мягким пожеланием: «Вы там между собой разберитесь — что вы считаете допустимым, а что нет…». То есть они просят провести нормальную оценку последствий реализации проекта для нижележащих территорий. Точная формулировка, конечно, не известна, известно лишь, что займ остановлен. Теперь нужно сделать оценку последствий, в том числе с учетом российского неприятия этого проекта. Пока не будет согласия между Россией и Монголией, проект дальше продвигаться не будет. На том же основании остановлены и подготовительные работы, на которые был отдельный контракт с китайской компанией «Гэджоуба».

— Остальные проекты стали предметом специального контроля со стороны Инспекции Всемирного банка — благодаря жалобам, поданным гражданами России и Монголии. Речь идет о двух проектах: плотина на Орхоне для водообеспечения гобийских горнорудных предприятий и наиболее беспокоящая нас ГЭС Шурэн на главном русле Селенги. Для них предполагается разработать «Технико-экономическое обоснование» (ТЭО) и «Оценку воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Эта работа двигается крайне медленно в связи с тем, что монголам теперь приходится соблюдать все правила банка. На данный момент их удалось убедить, что им придется проводить общественные слушания по техническому заданию на ОВОС на территории Российской Федерации. На то, чтобы их в этом убедить, ушло три года, за которые они ничего по проектам не сделали, но упорствовали в своих намерениях.

Теперь на каждую из двух плотин существует документ под названием «Проект технического задания на региональную экологическую оценку (РЭО) и детальную оценку воздействий на окружающую среду (ОВОС)», куда заложено самое важное для нас — стратегическая оценка альтернатив, оценка кумулятивных воздействий (то есть совместных воздействий нескольких объектов гидроэнергетики, которые могут быть созданы в бассейне Селенги). Также в рамках РЭО предусмотрена оценка существующей нормативной базы и ее применения в сотрудничестве двух стран в области охраны природы и управления водными ресурсами. Плюс в тех же заданиях прописаны детальные ОВОС на плотины на Орхоне и Шурэнской ГЭС. Мы на протяжении уже восьми месяцев выступаем за разделение этих документов надвое, потому что одно дело сделать стратегическую региональную оценку многих объектов и альтернатив решения проблемы (в случае Шурэна это разные способы решения проблемы энергетических нужд, а в случае Орхона — разные способы обеспечения водой промышленности Монголии). И совсем другое дело — проводить детальную оценку воздействий одного конкретного проекта.

Мы считаем, что нельзя в рамках одного тендера поручать одному консультанту делать и РЭО, и детальный ОВОС, потому что у него будет прямой стимул наврать в региональной оценке, чтобы обосновать необходимость потом провести еще и ОВОС. Независимый консультант по РЭО вполне может прийти к выводу, что ГЭС Шурэн не нужна и есть более выгодные альтернативы, или прийти к выводу, что проект недопустим по совокупной оценке воздействия. Если обе задачи будут поручены одному консультанту, у него будет стимул фальсифицировать выводы по одной из частей — скорее всего, первой.

— Кто может выступить в качестве консультанта по проектам такого рода?

— Крупные международные консультационные фирмы, которые способны из разных мест собрать пул экспертов. Иногда в качестве консультантов выступают крупные научно-практическиеучреждения. Такие конкурсы объявляются по правилам Всемирного банка на международном уровне, объявления появляются на сотнях специализированных сайтов. Как правило, начинается довольно сильная конкуренция за выгодный контракт — в том числе потому, что мы доказали невозможность серьезной работы при изначально заложенном бюджете и добились его увеличения примерно на 50%. Теперь совокупный бюджет РЭО и ОВОС по Шурэну и Орхону превышает миллион долларов.

— Нет, потому что у нас нет положительного опыта с такими конкурсами в Монголии. То, что мы видим пока в рамках проекта MINIS — это крайне не оптимальные работы, выполненныекакими-то малоизвестными фирмами. В частности, в 2012 году был объявлен конкурс на пред-ТЭО по Орхону и Шурэну. Конкурс был объявлен с условием, что должны участвовать международные и монгольские эксперты, что разумно — проект реализуется в Монголии. В итоге по Орхону побеждает та же самая фирма «Престиж», которая до этого делала семь разработок по тому же проекту. Ну, они сделали восьмую! Надо сказать, что они сделали ее с более высоким качеством, потому что, во-первых, им задавали очень много наводящих вопросов, мы с ними много раз встречались. А во-вторых, потому что там есть много крепких профессионалов.

По Шурэну пред-ТЭО делала какая-то малоизвестная немецкая фирма, специализирующаяся дома на микро- и мини-ГЭС, а за рубежом замахивающаяся зачем-то на такие рискованные проекты, опыта в которых у нее нет. Вместе с ними работала какая-то монгольская фирма, у которой тоже нет никакого опыта работы с гидротехническими сооружениями. Ее специалисты на последующих мероприятиях вообще не могли двух слов связать. Сам результат их пред-ТЭОбыл так ужасен, что его спрятали под стол, и у нас ушел год, чтобы его достать. Мы подавали жалобу, ссылались на низкое качество документа, и это было принято, потому что оно действительно было крайне низкое. А главное — техническое задание, по которому он делался, не было выполнено. Огромное количество задач, которое фигурировало на стадии пред-ТЭО, не было выполнено, и они опять включены в задание на ТЭО и на ОВОС!

Все это означает, что сам процесс проведения конкурса проектом MINIS — крайне сомнительное дело. И за этим на данном этапе нужен будет глаз да глаз. Нужно будет очень широко распространять информацию об этом конкурсе и сделать все, чтобы сильные, имеющие опыт команды приняли в нем участие.

— А почему все-таки побеждали эти фирмы? В этом есть элемент коррупции или сказалось отсутствие опыта у властей Монголии?

— Три аспекта. Первое — желание монгольских властей иметь запрограммированный результат, которое четко прослеживается в победе той же фирмы в восьмой раз. Они даже не хотели участвовать в пред-ТЭО — их заставили. Фирма, которая восемь лет носится с проектом и она же делает пред-ТЭО — ну, это странно… Сейчас, правда, эта фирма уже не может участвовать в конкурсе на ТЭО. Второе — конечно же, неопытность. В Монголии никогда не имели дело с проектом такой сложности. У них там крайне не оптимальная управленческая ситуация для комплексного планирования — ведомственность и местничество почище российского и китайского вариантов. Третья причина, может быть, самая существенная: невероятно халтурная работа надзирающих подразделений Всемирного банка. Не Инспекции, а тех менеджеров, которые состоят в рабочей группе по курированию проекта MINIS. Именно они курировали эти проекты и именно они допустили, чтобы Монголия по политическим мотивам включила ГЭС Шурэн в список субпроектов. Ведь этой ГЭС не было в первоначальном списке, более того, проект MINIS на начальной стадии вообще не включал крупных гидротехнических сооружений, он весь был нацелен на создание инфраструктуры в Гоби. Вот эти три фактора в совокупности и привели к известному результату.

Слушания как механизм защиты

— Что касается России: когда могут состояться общественные слушания и что нужно сделать, чтобы они прошли с пользой?

— Во время нашей последней встречи с представителями проекта MINIS монгольская сторона сказала, что они смогут организовать эти слушания не ранее октября. Это означает, что они придут на слушания с тем вариантом ТЭО, который выставлен у них на сайте, переведен на русский язык и который они представляли как почти последнюю редакцию. Они уже обсуждали с российскими властями и различными общественными объединениями, включая «Реки без границ», разные варианты проведения этих слушаний. У них изначально не было понимания, что эти слушания нужно проводить не только по правилам Всемирного банка и монгольскому законодательству, но и в соответствии с законами РФ. Мы заставили их удивиться и принять этот факт.

Таким образом, они должны будут (они это знают и согласны с этим) за месяц до проведения слушаний представить все материалы на русском языке — проект технического задания и какие-то написанные более доступным для местных жителей описания рисков, связанных с проектом, а также процесса их оценки. Документы должны быть доступны во всех тех городах и районах, где ожидаются воздействия и планируется провести слушания. На данный момент речь идет о том, что слушания должны пройти во всех районах, примыкающих к реке Селенга, а также в нескольких районах на берегах озера Байкал.

Обязательно они хотят провести повторные слушания в Кабанском районе Бурятии. Вообще их решение проводить слушания в России в значительной степени спровоцировано тем, что местные жители в Кабанском районе сами провели такие слушания в феврале 2016 года. Это событие поразило монгольское руководство, которое только в тот момент осознало, в какое положение оно попало, отказываясь на протяжении трех лет проводить слушания в России. Были, конечно, какие-то другие факторы, но эти слушания повлияли безусловно. Так же они хотят провести слушания в Иркутске и Улан-Удэ. Мы им рекомендовали провести слушания в одном из прибрежных районов Иркутской области. С нашей точки зрения, по населению и по важности, наиболее подходящим является Слюдянский район. Иркутский район и так охватят слушания в Иркутске, а в Слюдянском большое население, которое очень зависит от озера и ему важно обсуждать эти темы.

— И когда все же эти слушания пройдут?

— Будут ли слушания — для нас по сей день большой вопрос. Ранее банк требовал провести слушания до продления сроков проекта MINIS. Сейчас проект уже продлен, но лишь на год. Процесс оценки с учетом трех этапов слушаний и тендеров потребует как минимум трех лет работы. Непонятно, как будет увязано дальнейшее продление проекта с прогрессом в проведении слушаний и прогрессом в региональной оценке и оценке воздействия на окружающую среду. Мы будем использовать слушания (или, если они не пройдут — другие каналы связи) для того, чтобы добиться разделения региональной оценки от детальных ОВОС конкретных объектов на два последовательных тендера. Мы будем так же требовать вынесения на общественные слушания проекта технического задания на оценку экологического воздействия ГЭС Эгийн-голна реку Селенга и озеро Байкал, о которой российские власти договорились с монгольскими еще в мае.

— Какую роль в проведении слушаний должны сыграть монгольские власти, какую — региональные власти Иркутской области и Бурятии, а также местное население?

— Монгольские власти, а точнее руководство проекта MINIS, должны направить властям российских регионов письмо: " В связи с тем, что наш проект затрагивает территорию ваших регионов, мы хотим провести такие-то действия…». Это нормально, это соответствует как нормам Всемирного банка, под которыми Россия подписалась, так и целому ряду международных правил «хорошего тона». После этого они организуют слушания по правилам страны, в которых слушания проводятся. В нашей стране принято, что слушания проводят местные власти по просьбе инициаторов проекта — как правило, это власти сельских поселений, либо власти районов. Учитывая масштаб и международный характер проекта, в этой роли могут выступать какие-топодразделения региональных администраций — никто этого не запрещает. Естественно, федеральные ведомства пришлют на какие-то из этих слушаний своих представителей. Даже когда слушания проводились народными массами в Кабанске, там были представители самых разных федеральных ведомств — тех, которым это было важно.

— Не очень верится в «стихийность» и самоорганизацию масс. В Кабанском районе тоже ведь был конкретный организатор?

— Инициатор — все тот же коллектив авторов жалобы во Всемирный банк, представители общественных организаций Монголии и России — например, Сергей Шапхаев из Бурятского регионального объединения по Байкалу. В коллектив также входят местные жители — рыбаки, пойменные земледельцы, владельцы турбизнесов, вплоть до шаманов, имеющих места камлания в пойме Селенги. Организовывала слушания администрация Кабанского района. Я их очень зауважал: они нашли в себе силы, несмотря на то, что у них в это время готовились собственные районные выборы. Остальные участники этих слушаний приехали извне — министерство природных ресурсов, федеральное агентство водных ресурсов, возможно, был кто-тоиз министерства энергетики. А многократно приглашенные чиновники проекта MINIS и Всемирного банка тогда не приехали.

— В чем задача российской общественности и российской стороны в целом на предстоящих слушаниях?

— На слушаниях нужно поправить задания на проведение региональной экологической оценки и детальной оценки воздействия на окружающую среду двух проектов плотин. То есть главная задача — записать, что, по мнению участников, должно быть в этой оценке учтено, и каким конкретным требованиям должен соответствовать результат региональной экологической оценки, а каким — детальной оценки воздействия. И что должно быть между этими стадиями — это самый главный вопрос, потому что в РЭО мы получим оценку альтернатив и совокупную оценку воздействий, и нужно будет на новых слушаниях обсудить, что мы получили на первом этапе. Нужно монгольской стороне объяснить, что мы видим эти процессы так-то; что мы хотим, чтобы технические задания на оценки учитывали такие-то наши легитимные требования. Кроме того, полезно будет еще раз сказать, что мы видим выход из ситуации в поиске взаимоприемлемой альтернативы. Нельзя рассматривать перспективу строительства ГЭС в бассейне Селенги как единственный способ решения проблем Монголии. Возможно, у участников возникнут какие-тодополнительные предложения — они и в Кабанске возникали, и на этапе написания жалобы.

Нужен трехсторонний диалог

— Какие альтернативы может предложить Россия для того, чтобы Монголия отказалась от своих опасных для Селенги и Байкала планов?

— Формально Монголия должна продумать альтернативы строительству ГЭС по самому смыслу процедуры оценки воздействия. Но монгольская сторона сжулила и этот процесс в пред-ТЭОсфабриковала. Фактически на месте рассмотрения альтернатив у них там написана туфта. У самой же Монголии есть очень разные альтернативы. С одной стороны, если они хотят решить проблему пиковых мощностей, то им нужно улучшить собственную диспетчеризацию и строить гидроаккумулирующие станции — ГАЭС. Это, грубо говоря, два пруда на разных уровнях, между которым стоят генераторы и насосы. Когда спрос на энергию падает, эти насосы закачивают воду в верхний резервуар, а когда спрос растет — воду сливают и агрегаты работают в режиме генераторов. Так как они сейчас днем покупают у России дорогую пиковую энергию, а ночью продают ей дешевую «бросовую», то разница между этими ценами и показывает ресурс на создание и эксплуатацию ГАЭС. В Монголии уже есть четыре проекта ГАЭС, которые они пока не реализовали. Эти проекты намного дешевле ГЭС. Любые два из них решают самую мифическую потребность в пиковых мощностях, которую они сейчас заявляют. А главное — ГАЭС может работать и зимой в полную силу, в то время как ГЭС вряд ли сможет это делать.

С другой стороны, у них есть возможность оптимизировать перетоки энергии с Китаем и Россией в рамках «трехстороннего коридора». Сейчас эта возможность стала очень осязаемой в связи с подписанием соглашений по экономическому коридору Шелкового пути и включением в них пункта о совместном решении энергетических проблем.

В-третьих, у них потенциал ветра и солнца в 2500 раз больше, чем гидропотенциал. Учитывая, что цена киловатта установленной мощности ВЭС и СЭС в два-три раза ниже, чем такого же киловатта на ГЭС — вообще непонятно, зачем строить эти ГЭС. Конечно, «дьявол кроется в деталях», надо все внимательно рассмотреть, нужно разобраться, где именно размещать мощности, чтобы покрыть нужды гобийских аймаков.

Кроме этого, у них есть еще варианты, которые они очень любят, но которые, как мы это понимаем, сегодня менее актуально обсуждать. Во-первых, они очень хотят «завернуть» газопровод из России к себе — вместо Алтая. И китайцы тоже этого в принципе хотят, потому что тогда труба выйдет к Пекину, а не в Синьцзян, где газ совсем не нужен. Российская Федерация, насколько я понимаю, очень не хочет третьего партнера в газовых проектах, а практичных китайцев очень интересует, за чьи деньги будет построен этот проект? Монголия неспособна построить газопровод за свои деньги на своей территории.

Главные потенциальные решения лежат не на уровне конкретных видов генерации, а на уровне системных решений — то есть как разные элементы соотносятся в единой энергетической системе, которая, с одной стороны, обеспечивает Монголию, а с другой — объединяет ее с Россией и Китаем, чего Монголия очень хочет. Но не всякое соединение во благо. В этом смысле нас очень печалит энергетическая стратегия, принятая в Монголии в прошлом году. Это крайне несбалансированный документ, авторы которого считают, что страна станет «батарейкой» Китая за счет эксплуатации своих угольных запасов. Мы понимаем, что этого не произойдет: Китай не сможет пойти на такой шаг, потому что после Парижских соглашений по климату это будет контрпродуктивно — прежде всего внешнеполитически.

Тем не менее, большое количество китайских фирм уже не у дел внутри Китая, и они сейчас думают, куда направить свои строительные мощности. И заключают все больше контрактов с прицелом что-то сделать в будущем. В Монголии они застолбили десяток площадок под крупные угольные ТЭС. Именно для регулирования экспортного потока электричества монголы хотят сейчас строить ГЭС Шурэн. Для запертой Монголии это шанс экспортировать хоть что-то. Они уже понимают, что уголь в очень больших количествах они экспортировать не будут, потому что спрос будет на него все меньше. Следующее простое одноканальное решение — жечь этот уголь у себя и экспортировать энергию. России эта энергия вряд ли понадобится в обозримом будущем, а в Китае — может быть, вопрос в цене. Это инерция «угольного мышления», они могут равные мощности экспортировать от солнца и ветра — и они это знают. Просто у монголов очень сильна зависимость от разнообразных инвесторов: одни партнеры могут инвестировать в уголь — и это большие деньги, а другие в солнце и ветер — и это другие большие деньги. То же и с разными однотипными проектами. Монголы не всегда склонны рассматривать это в комплексе, поэтому они могут одной рукой брать у Всемирного банка на проектирование «необходимой горнорудному комплексу» ГЭС Шурэн, а другой — у китайцев на строительство ее дублера ГЭС Эгийн-гол.

— Какая схема развития событий вам кажется наиболее негативной для России и для Байкала в частности?

— Создание каскада ГЭС в бассейне Селенги. Если Монголия вступит на путь создания собственной гидроэнергетики, вероятность создания каскада очень велика. Сейчас рассматривается 13 створов под строительство как ГЭС, так и плотин водообеспечения. Если в Монголии будет создан технологический комплекс строительства плотин, то создание каждой следующей структуры будет идти легче — будут отработаны и способы борьбы с несогласными, и способы решения международных конфликтов. Каждое следующее воздействие будет лишь добавлением к уже существующему и будет легче проходить.

— А какова вероятность такого развития событий?

— Сейчас очень большая неопределенность во внутренней политике Монголии — сменился Хурал, сменилось правительство. Что у новых властей на уме- это надо еще посмотреть. При этом нужно еще понимать, что за последние семь лет они прошли от роста ВВП в 5% сначала к 20%, а потом к катастрофическому падению — в этом году, видимо, будет рост в минуссколько-то процентов. В этих условиях прогнозировать что-либо можно, только опираясь на политику Китая, на то, что будет записано в программе «Шелковый путь» и какие приоритеты в ней возобладают — экологические или антиэкологические. Именно эта программа будет задавать вектор инвестиций, доступных Монголии.

— Можно ли предположить, куда двинется Китай?

— Китай запустил машину, к которой забыл «приделать фильтр» и навигатор. «Шелковый путь» — это большая программа — как кажется Китаю — континентальной интеграции, не оснащенная механизмами обсуждения на уровне стратегического планирования и пока не оснащенная механизмами «зеленого развития». Теми самыми, которые он сейчас развивает у себя. За счет этого наружу полезло то, что Китаю уже не нужно. Одна из причин создания «Шелкового пути» в том и состоит, что значительная часть промышленного потенциала Китая уже не может быть использована на его территории. Теперь все это выходит на другие территории в виде размещения капиталов, экспансии строительных и промышленных фирм.

— Нужны не механизмы торможения, а механизмы зеленого развития, которые набирают все большую популярность в самом Китае. На саммите G-20 Китай только что всем демонстрировал и пропагандировал механизмы «зеленых финансов». Конечно, воздействовать на Китай можно — главное, чтобы для этого была политическая воля и внятная всесторонняя стратегическая оценка перспектив. Вот, например, сейчас есть «трехсторонний коридор» — но я, например, документ по этому коридору достал только после двух месяцев поисков. А вообще-то такой документ на стадии планирования должен подвергаться нормальной стратегической экологической экспертизе. Тем более, что в нем столько «вопросительных знаков», как оказалось. Там так и написано: «Этот проект можно реализовать, если будет оценка… Этот можно, по результатам оценки…». Ну так подвергните это экспертизе в комплексе и вам будет гораздо яснее, какой из проектов лучше реализовать. А у них сейчас 22 из 32 проектов имеют запись, что нужно проводить отдельную экспертизу целесообразности. Сделайте оценку на план в целом — и вам легче будет потом выбрать те проекты, которые наиболее отвечают вашим интеграционным задачам. Пока механизмы совместного планирования оставляют желать лучшего, и лишь декларируется, что они будут совершенствоваться.